日本农村生活污水治理经验：净化槽技术与多主体管理体系解析

农村生活污水主要包括黑水（人粪、冲厕水）、洗澡水、洗衣废水和灰水（厨房废水）。它是影响农村生态环境质量的主要污染物之一，严重制约了我国农村人居环境。改进。中国政府高度重视农村生活污水的处理处置工作。 2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境改善三年行动计划》，明确要求分步骤推进农村生活污水处理步方式。然而，目前我国农村生活污水处理形势仍不容乐观，农村污水处理面临严峻挑战。据住建部数据，2016年，我国农村常住人口约6亿，农村生活污水产生量约6.5至86亿吨。目前，80%的村庄尚未建立排水渠道和污水处理系统。大量污水未经处理直接排入河流或渗入地下水，严重污染周边地区的饮用水水源，对居民生命健康和灌溉水质造成严重威胁。因此，如何提高农村生活污水处理效率，改善农村人居环境质量是现阶段亟待解决的问题。 20世纪下半叶日本农村面临的污水处理困境与我国目前的情况类似。日本专门针对农村地区开发了一套完整的污水处理系统，比欧美国家对我国更具参考意义。

日本农村生活污水处理的主要做法和经验

20世纪50年代，日本政府开始改善农村人居环境；随着20世纪70年代末“村庄建设运动”的开展，日本农村经济社会迅速发展，人居环境得到极大改善，城乡差距基本消除。经过三十年的探索，日本在农村生活污水处理领域取得了巨大成就。首创以“净化槽”为关键设施的分散式污水处理技术，建立了完整的农村污水处理法律体系，构建了覆盖政府、居民和第三方机构的多主体运营管理体系。日本总务省统计局数据显示，2015年日本人口1.27亿，全国污水处理覆盖率超过90%。其中，人口不足5万的城市污水处理覆盖率高达77.5%。

依托净化槽技术，建设分散式污水处理系统。日本的生活污水处理设施主要有三类：下水道（城市污水管网）、农业村污水处理设施和净化槽设施。日本的下水道是集中式污水处理管网设施，主要用于处理城市污水；农业村污水处理设施依托净化槽技术，主要针对1000人以下的村庄，用于处理人畜粪便、生活废水等污水；净化槽设施是一种综合污水处理装置，主要针对10人以下的独栋住宅区。主要针对公共排水管网无法覆盖、污水无法纳入集中处理设施的边远地区和山区。日本净化槽技术的发展经历了三个阶段：仅处理粪便的单独净化槽、综合处理生活污水的组合净化槽和深度处理净化槽。目前，综合治疗和深度治疗净化技术在日本农村得到广泛应用。 2015年，日本净化槽普及率达到9.1%。基于净化槽技术的分散式污水处理系统已成为日本处理农村生活污水、保护农村生态环境的关键力量。经过多年发展，日本围绕净化槽污水处理系统建立了完整的法律法规体系、技术标准体系和运行管理体系。

以立法为保障，构建健全法律体系。日本形成了分别适用于城市和农村的两套污水处理法律制度。 20世纪50年代，日本出台了《清扫法》和《下水道法》，控制城市生活污水问题，改善城市环境卫生。 20世纪60年代，日本大力推进农村现代化，重点改善农村基础设施和农民生活条件。在现实需求的推动下，国内市场涌现了一批净化槽供应商。为了规范净化槽市场，日本政府制定了《建筑标准法》，对净化槽的处理能力、净化槽的结构及其与建筑物的关系进行了规范。 20世纪80年代，由于现有法律制度无法规范农村生活污水处理和净化槽的生产经营，日本于1983年颁布了《净化槽法》，对净化槽的制造和经营进行规范。明确规定了安装、维护、检修程序，建立了净化槽安装公司注册制度和净化槽保洁公司许可制度。同时，对违反法律各项规定的量刑和经济处罚数额进行了细化。规定。 2001年新修订的净化槽法将安装净化槽规定为强制性行为，即公民有义务在无法纳入集中污水系统的新建建筑内安装和运行净化槽。此外，日本政府还制定了《净化槽法实施细则》、《净化槽结构标准及说明》、《农村排水设施设计导则》等一系列农村污水处理法规和细则。 。这些法律法规共同构成了日本农村污水处理的法律规范体系。

日本在利用立法手段限制农村居民排污行为的同时，也利用财政手段推动净化槽技术在全国农村地区的广泛应用。 1987年，日本实行净化槽补助制度。中央和地方政府对净化槽的安装和更换给予一定的补贴。不同地区的补贴金额和方式有所不同。有些地区还补贴净化槽维护、污泥处理等方面的费用，但补贴后的平均费用一般不超过公共排水系统使用者每月缴纳的排污费。净化槽补贴制度已成为普及净化槽技术、改善农村人居环境的重要诱因。与法律手段一起，为日本农村污水的有效处理提供了法律制度保障。

以多主体合作为平台，构建专业化的市场化运作体系。日本农村污水处理运营体系主要由两部分组成。一是中央、地方政府、用户共享的融资体系；二是第三方机构和政府参与的专业化运营体系。

在经费体制上，农林水产省和总务省负责农村污水处理设施的建设。建设费用50%由国家财政承担，其余资金由各级地方政府（市）筹集。同时，他们阶梯式向用户收费，所有运营成本都通过水价收回。低收入家庭可自行向政府申请相应补贴或免税。分散式污水处理设施（净化槽）的安装和改造（将单一处理净化槽改造成联合处理净化槽）费用由用户承担60%，其余费用由中央和地方政府分担，其中1/3是国家财政补贴。地方财政补贴2/3。净化槽设备定期检查、清洁和维护的费用一般由用户承担。重要水源保护区、特殊流域、污水处理落后地区的净化槽设备安装费用由国家财政、地方财政和用户共同承担。其中，用户只需支付10%的费用，国家财政支付33%，其余57%的费用由地方政府债券融资。

在运营体系上，日本政府采取市场化、与第三方机构合作的运作方式。县（市）行政机关安装污水处理设备时，根据用户向当地政府提出的安装申请，对设备的设置、变更、撤销行使审批权，并通过指定机构对设备的建设和运行进行监督。第三方行业组织包括装备制造企业、建筑安装企业、运维企业、污泥清运企业等。行业组织必须取得相应的资质，其从业人员必须通过培训和考试取得相应的职业证书。形成了污水处理设施从生产建设到运行维护全过程的行业机构责任制。用户必须通过向相关机构缴纳排污费或购买服务的方式，维持净化槽等污水处理设施的正常运行。此外，在专业人才培养方面，日本成立了农村污水处理行业协会和技术培训机构。这些机构一方面开发和推广农村污水处理技术，另一方面为农村污水处理行业提供专业技术人才和管理人才。

我国农村生活污水处理存在的问题

缺乏完整的技术体系和法律法规。近年来，随着我国对农村环境问题越来越重视，多种污水处理技术在实践中得到应用。目前，我国农村污水处理技术主要有：化粪池技术、厌氧生物膜池、生物接触氧化池、人工湿地技术、稳定池、土地渗透等形式。由于我国农村污水处理起步较晚，许多技术还处于探索阶段，尚未形成完善的技术应用体系和评价指标体系，缺乏农村生活污水排放标准。同时，我国在农村生活污水处理方面存在立法缺陷。目前，农村地区只能按照城市污水处理的相关规定执行。目前尚未制定专门适用于农村生活污水处理的法律法规。这既不符合农村污染治理的实际情况，也不利于农村人居环境问题的真正解决。

缺乏有效的运行管理机制。运行管理机制缺失，是我国当前农村污水处理问题乃至农村生态问题的症结所在。相关研究表明，因缺乏日常管理、延误维护和修理而导致的故障和停止运行的设施占问题设施总数的40.7%。运行管理机制的缺失主要体现在三个方面：一是缺乏专门的农村污水管理部门。目前，我国环境管理机构主要关注城市环境问题，而专门管理农村事业的部门缺乏环境治理的专业经验。农村污水排放设施的运营只能交给同样缺乏必要资源和经验的乡镇或村组织，最终导致设施失效。运营效率低下。二是缺乏有效的运营管理体系。许多地区农村污水处理问题还处于起步阶段。尚未建立灵活高效的管理体制，运作上过度依赖政府，缺乏公众参与和第三方合作，没有建立畅通的合作渠道和有效的监督管理机制。经营管理无章可循，随意性很大。三是专业管理人才严重短缺。由于缺乏专门的管理机构，农村污水设施的管理由乡镇、村委会负责。实际管理人员多为当地村民，技术知识和管理能力参差不齐，导致设备运行效率低下。

缺乏稳定的建设和维护资金。目前，我国农村生活污水处理设施建设和运营阶段都存在不同程度的资金缺口。在建设阶段，我国农村污水排放设施的建设资金主要依靠财政拨款，但农村污水处理投资仍然紧缺。如果农村污水设施建设成本按0.15-1万元/立方米计算，按人均污水排放量30升/天计算，我国农村6亿人口产生的污水建设成本高达27.8-1856亿元。 2016年，我国农村污水处理投资仅为98.7亿元。可见，我国农村生活污水处理设施建设存在较大的投资缺口。在运营阶段，我国分散式污水处理设施的维护成本较高。目前，维护费用主要由乡镇或村委会等基层组织承担。由于大多数基层组织的运营资金有限，农民无法承担过高的设施维护费用。同时，社会资本注入渠道不明确，社会投资机制不完善。最终，农村污水处理设施因缺乏资金而被关闭。

我国农村生活污水处理的启示

建立农村污水处理技术规范体系。我国农村布局分散，经济、自然条件差异显着。因地制宜选择污水处理技术是解决农村生活污水问题的关键。但目前，我国农村污水处理技术种类丰富，处理工艺复杂多样，设施质量良莠不齐。如何选择合适的技术手段、如何保证设施质量是农村面临的首要困难。因此，我国迫切需要建立基本的农村污水处理技术标准体系、认证体系和绩效评价体系。以日本经验为例，日本通过《净化槽法》、《净化槽建设法》等法律规范，对净化槽的结构标准、维护检查技术标准、清洁技术标准、施工技术标准等进行了详细说明。标准和解释”； 《建筑标准法》对净化槽工业生产的认证流程做出了系统、严格的规定；同时，日本以《净化槽性能评价方法及细则》为基础，以实验数据为基础，建立了第三方验证评价体系。 ，从而保证污水处理设施的出水水质和稳定运行。

建立农村污水处理法律法规体系。我国尚未建立农村污水处理法律法规。在处理农村污水问题时，我们主要依据相关规范性文件，如：《中央农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》和《全国农村环境持续整治工作指南》（试行） ）》、《农村环境综合整治“以奖促治”工程环境效果评价办法（试行）》等。缺乏针对性、强制性的法律法规，例如日本《净化槽法》《废弃物处理与清扫法》等。由于我国农村污水处理缺乏法律依据，对各类经营主体缺乏强制性约束，导致权利与义务界限模糊。农村污水处理各主体职责不清、运行混乱，因此我国各级政府迫切需要推动农村污水处理立法。既要有管辖全领域的上位法，又要有污水处理过程的细则，明确各主体的责任、权利和义务，保障农村污水处理工作。高效执行。

完善建设运营融资机制。农村污水处理设施建设投资由政府和居民共同承担。村集体污水管网建设费用由中央和地方政府承担，户分散污水设施由中央、地方政府和居民共同承担。对于经济落后地区和重点水源保护区，可以参考日本的“净化槽补助制度”。政府通过低息贷款、建设资金或财政补贴等方式协助筹集农村污水处理设施建设资金。农村污水处理设施运营资金主要由居民承担。在经济发达地区，可以尝试征收污水处理费，以收回运营成本；在经济欠发达的农村地区，可以将农村污水处理工作与村民自筹资金和政府补贴结合起来，将政府补贴金额与运营水平挂钩。联系农村居民和农村社区切身利益，培育村民责任意识。

探索多主体参与的运营管理模式。我国农村污水处理设施布局分散、数量庞大。单纯依靠地方政府和村委会的监督管理很难发挥作用。日本在设施维护方面采取服务外包，将农村污水处理设施的运营管理交给专业服务公司。政府只负责污水排放设施的审批和定期检查。我国可以借鉴日本经验，建立农村污水处理第三方运营模式。有资质的企业负责污水处理设施的生产，并由经过专业培训的技术人员和服务机构负责设施的安装、维护和运行，确保农村污水处理。设施运行效率和污水质量。同时，建立农村污水处理公众参与机制，让农村居民对涉及切身利益的人居环境事务有知情权、参与权和管理权。农村污水处理设施规划、建设、运营过程中及时组织听证会，广泛征求当地居民和行业专家的意见，增强居民的理解认同，增强规划决策的科学性。此外，积极引导相关社会组织和第三方评估机构参与农村污水处理过程，实现农村生活污水处理的科学规划、系统评估和社会监督。

（作者单位：周龙斌、龚倩文，北京林业大学马克思主义学院；穆向利，农业农村部管理干部学院）